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政府控制所引致的国际经济冲突及其解决途径

来源:江苏民商事律师网  作者:江苏民商律师  时间:2013-09-13

  本文认为 ,在国际经济交往中由政府控制所引致的国际冲突可分为管辖冲突和非管辖冲突。管辖冲突产生的根源主要在于国家管辖权种类的不同 ,而且即使各国对同一类型的国际经济交往行使同一类型的管辖权也不能完全排除管辖冲突的可能性 ,特别是由于保护主义管辖权的出现更使得政府控制方面的管辖冲突复杂多样。至于政府控制方面的非管辖冲突则不是有关国家的权利上的冲突 ,而是利益上的冲突 ,它产生于国家之间的利益的不一致。对于管辖冲突 ,可以采取协议划分管辖权、管辖让步、确立属地管辖优先原则等方式加以解决 ;对于非管辖冲突 ,则可以采取取消不必要的政府控制、确立统一的国际标准、通过磋商来协调彼此的利益、推进区域经济一体化进程等方式加以解决。

  由于对国际经济交往所实施的政府控制 (以下简称政府控制 )在当今主要表现为各国政府从本国利益出发所实施的单边控制 ,所以 ,由此而引发的国家之间的冲突就不可避免。这种冲突对国际经济交往造成许多不应有的障碍 ,而且在许多情况下并不能达到实施控制的国家所追求的目标 ,只是无谓地造成国际关系的恶化。因此 ,探讨这种冲突的产生根源 ,寻求这种冲突的解决方法 ,就成为各国政府和学者们所共同关心的问题。当然 ,在国际社会还是以主权国家为构成单元、而每个国家都以追求自身利益为目标的情况下 ,国际经济交往的政府控制所产生的冲突 (以下简称政府控制冲突 )是无法根本消除的 ;我们现在所能够做到的是如何尽量减缓这种冲突。政府控制冲突从表现形式上看 ,可分为管辖冲突和非管辖冲突。所谓管辖冲突是指不同的国家对同一国际经济交往主体同时进行控制 (管辖 )所产生的冲突 ,其特点是两个或两个以上的国家对同一国际经济交往的主体都享有控制的权力 ,所以这种冲突的实质为权力行使上的冲突 ;而非管辖冲突是指一国行使政府控制并未对他国的管辖权构成妨碍 ,但却影响他国的实际利益 ,从而引起国家间的对抗。不同的政府控制冲突有其不同的产生原因 ,因而也需要有不同的解决方法。

  一、管辖冲突及其解决

  (一 )管辖冲突的产生原因

  政府控制的管辖冲突是一种常见的冲突 ,例如 ,一国对其海外投资者的投资所得要行使税收管辖权 ,而资本输入国对同一投资者的同一所得也要行使税收管辖权 ,这就产生了两个国家在税收管辖权方面的冲突。管辖冲突的最为典型的一件事例大概就是 80年代初发生于欧美之间的关于前苏联的天然气管道工程的冲突。当时 ,西欧的许多国家支持本国的公司参加苏联的天然气管道工程 ,但美国却从政治利益考虑而竭力反对西欧国家参与这项工程。 1 981年末 ,美国商务部下令禁止美国的设备和技术参与苏联的天然气管道工程 ; 1 982年 6月 ,又进一步规定禁止美国私人和公司所拥有或控制的外国公司、以及根据同美国公司签订的许可协议或生产协议而进行生产的外国公司向苏联提供石油和天然气设备。这是美国第一次禁止美国公司的外国子公司转出口源于美国的货物以及使用了美国的原器件或技术资料而在其他国家制造的货物。根据美国的上述规定 ,即使美国股东对一个外国公司的持股率低于 2 4%,这家外国公司也要处于美国法的管辖之下;而且 ,美国的这些法规不仅约束准备与苏联达成的有关天然气管道工程的协议 ,同时也约束已经同苏联方面达成的有关协议。

  在美国公布了上述规定后不久 ,一些外国政府就开始作出强烈反应。法国政府要求 Dresser France公司 (一家美国公司的法国子公司 )履行已同苏联方面签订的设备供货合同 ;英国政府则援引其《贸易利益保护法》 (Protection of Trading Interests Act)要求 John Brown Engineering公司 (一家同美国通用电器公司有生产协作关系的英国公司 )拒绝执行美国的上述规定 ;意大利政府总理在访问美国时声称 ,美国的这种控制措施将损害西方国家的商业信誉 ;欧共体也公开批评美国的做法 ,指责美国在采取如此重大的措施之前未同盟国协商 ,并指出欧共体规范其国民和公司的行为的利益要高于美国外交政策的利益。

  在美国管辖与本国管辖的冲突之下 ,西欧国家的公司当然选择接受本国的管辖。于是 ,美国政府便开始对不接受管辖的外国公司实施制裁。Dresser France等公司被列入抵制名单 ,禁止其从美国进口货物。后来 ,这种制裁有所松动 ,改为禁止这些公司从美国进口源于美国的与石油和天然气的勘探和开采有关的设备和技术。美国的制裁进一步引起西欧国家的不满。在西欧国家的集体压力之下 ,美国政府于 1 982年年底取消了出口制裁措施 ,但同时宣称 ,美国已从西欧国家得到允诺 ,后者将加强战略物资的出口管理 ,并不再与苏联签定新的与石油和天然气管道工程有关的供应合同。但英、法等国却随后声明 ,这只是美国单方面的意愿 1 .

  天然气管道事件所引发的管辖冲突产生了极其广泛的反响。许多西欧国家的公司开始考虑同美国公司建立资本和技术合作关系是否有益 ,因为它们感到这种合作关系会因为美国政府的出口控制政策而变得难以依赖。

  可以看出 ,政府控制的管辖冲突所产生的根源主要在于国家管辖权种类的不同。在国际法上 ,国家管辖权有两种基本类型 ,即属人管辖权和属地管辖权。基于属人管辖权 ,一国可对本国人 (包括自然人和法人 )实行管辖 ,而不管其位于何处 ;基于属地管辖权 ,一国可对本国领域内所有的人行使管辖 ,而不管其是本国人还是外国人 2 .如果各个国家对特定种类的国际交往行使同一类型的管辖权 ,那么在很多情况下就不会产生管辖冲突。例如 ,对于跨国投资所得 ,如果每个国家都基于属地原则来行使管辖权 ,那么 ,跨国投资者就会在税收方面仅接受东道国的管辖 ,而不会产生管辖冲突。但事实上 ,每个国家几乎都是对各种形式的国际经济交往同时主张属人管辖权和属地管辖权 ,这就会不可避免地产生政府控制方面的管辖冲突。例如 ,对于跨国投资所得 ,几乎是每个国家都同时主张居住国税收管辖权和收入来源税收管辖权。基于前一种管辖权 ,一国将就本国纳税居民的全部所得征税 ,而不管这种所得是在本国取得还是在外国取得 ;而基于后一种管辖权 ,一国将就所有在本国取得的收入征税 ,而不管取得收入者是本国人还是外国人 ,是纳税居民还是非纳税居民 3.在其他形式的国际经济交往中所产生的管辖冲突也基本上是由于两个以上的国家同时主张不同类型的管辖权所导致的结果。例如 ,对于一项国际技术转让活动 ,技术输出国可基于技术的供方为本国公司这一因素 ,而对这一交易行使属人管辖权 ;而技术输入国则可基于技术转让合同是在本国履行的这一事实 ,而对这一交易行使属地管辖权。如果技术输出国要求技术的供方必须对技术需方使用技术的范围加以限制 ,而技术输入国则禁止技术供方对需方的技术使用加以限制 ,那么就会不可避免地出现政府控制的管辖冲突。

  即使各国对同一类型的国际经济交往行使同一类型的管辖权 ,也不能完全排除管辖冲突的可能性。例如 ,就一项国际货物贸易合同而言 ,合同双方当事人的属国都可依据属人管辖权而对合同关系加以控制。于是便很可能出现这样一种情况 :根据一方当事人的属国的法律 ,合同是有效的 ,当事人必须予以履行 ,否则就须承担违约责任 ;而根据另一方当事人的属国的法律 ,合同是无效的或者说合同是不允许被履行的 ,这样 ,当事人就没有义务履行合同。在前面所假设的技术转让活动中 ,也可以由于技术输出国与技术输入国同时基于属人原则主张其管辖权 ,而产生管辖的冲突。

  属人管辖与属地管辖的并存已经使得管辖冲突的出现成为不可避免的事情 ,而保护主义管辖权的出现则使得政府控制方面的管辖冲突更为复杂化。所谓保护主义管辖权 ,是指一个国家基于某项活动对本国的利益产生了或即将产生重大影响这一事实所行使的管辖权 ,也称效果管辖权。保护主义管辖权不考虑行为人的国籍 ,也不考虑行为人的所在地或行为的发生地 ,而仅以行为的效果是否及于本国作为考虑的因素。它的出现是因为传统的属人管辖和属地管辖原则不能满足国家最大限度地维护自身利益的需要。保护主义管辖原则在刑事管辖方面早已得到确立 ,不仅多数国家的国内法将外国人在国外所从事的危害本国利益的犯罪置于本国法律的管辖之下 4 ,许多国际公约例如 1 970年制定的《关于制止非法劫持航空器的公约》、 1 979年制定的《反对劫持人质国际公约》也都确立了保护主义管辖原则。在刑事犯罪的管辖方面 ,尽管引入保护主义管辖原则 ,各国的冲突并不十分激烈 ,但将保护主义管辖权引入国际经济交往领域 ,就会经常引起政府控制的管辖冲突。在天然气管道事件中所出现的美国与西欧国家之间的管辖冲突 ,主要是西欧国家的属人主义管辖权与美国的保护主义管辖权的冲突。西欧国家要求本国的公司履行其已经同前苏联方面签订的有关合同 ,是在行使属人管辖权 ;而美国政府禁止某些西欧公司同苏联进行与天然气管道工程有关的贸易活动 ,既缺少属人管辖的基础 (因为这些公司并不是美国公司 ) ,也缺少属地管辖的基础 (因为这些公司所从事的活动是在美国领土之外 ) ,所以 ,美国政府对这些西欧公司实施控制 ,实质上是在主张保护主义管辖权。

  保护主义管辖有时被解释成属地管辖的一种特殊的形式。依据这一原则 ,属地管辖中的“地”包括行为发生地和效果出现地。这样 ,尽管一项行为是外国人在国外所为 ,但只要行为的效果及于本国 ,那么 ,本国对此项行为所行使的管辖也是一种属地管辖。但由于这种“属地管辖”的含义与传统的属地管辖相比 ,相去甚远 ,所以极少有人把保护主义管辖权称为属地管辖权。而实践中人们对保护主义管辖权最常用的称谓却是“域外管辖权” (Extraterritoriality) ,或“长臂管辖” (long-arm jurisdiction)。保护主义管辖也是一柄双刃剑。几乎每个国家都反对其他国家以保护主义的管辖来妨碍本国的属人管辖权或属地管辖权的行使 ,但几乎又是每个国家都不愿意放弃保护主义管辖。西欧国家和日本等国一方面反对美国在外贸管制法、反托拉斯法等领域实行保护主义管辖 ,另一方面却在本国的有关法律中确立了保护主义的管辖原则。作为欧洲共同体 (现欧盟 )组建基础的《罗马条约》的第 85条和第 86条在确立反不当竞争法的基本框架时也规定了保护主义管辖 ,因为按照这两条的规定 ,某项行为只要是对欧共体市场产生了限制竞争的效果 ,那么就在禁止之列。欧共体竞争法的保护主义管辖通过欧共体委员会的决定和欧共体法院的判例得到进一步的确认。 1 971年 ,欧共体法院曾判令一家美国公司 (国际商业溶剂公司 )支付罚款 ,因为这家美国公司指令一家意大利的子公司停止向欧共体内的厂家提供某种产品 ,而欧共体委员会和欧共体法院都认为这一行为构成了欧共体竞争法所禁止的滥用优势地位 5 .

  (二 )管辖冲突的解决方式

  由于政府控制的管辖冲突产生于不同国家对同一国际经济交往同时行使管辖权 ,所以这类冲突只能通过国家之间协议划分管辖权、或一国对他国的管辖优先的确认或默认来加以解决。

  1 .管辖权的协议划分

  国家之间通过协议来划分彼此对某类国际经济交往的管辖权是解决政府控制冲突的最为理想的方式 ,因为这种方式体现了国际法中的国家主权原则和平等互利原则 ;而且由于协议划分管辖权是有关国家通过国际条约的方式对彼此的权利义务关系的确认 ,所以容易得到实现。国家之间通过协议来划分管辖权的成功例证是国家之间通过条约对税收管辖权的划分。国际社会很早就致力于通过缔结国际条约来解决跨国税收的管辖冲突问题 ,1 9世纪末就出现了有关税收问题的双边条约。第一次世界大战之后 ,国际联盟财政委员会曾主持制订了关于防止双重课税和税务管理协助的协定范本 6 .第二次世界大战结束后 ,随着国际经济交往、特别是国际投资活动的增多 ,如何划分税收管辖权以解决双重课税的问题就更加迫切 ,于是 ,有关国际税收问题的双边协定便大量出现。目前在这方面有两个比较有影响的协定范本 ,一个是经济合作与发展组织所制定的《关于对所得和资产避免双重课税的协定范本》(Modleconvention forthe Avoidance of Dou-ble Taxation with Respect to Taxes on Income and on Capital,简称经合范本 ) ,一个是联合国税收条约专家小组所拟定的《联合国关于发达国家与发展中国家间避免双重征税的协定范本》 (Modle Double Taxation Convention between Developed and Devel-oping countries,简称联合国范本 )。尽管这两个范本并不具备法律约束力 ,但对有关国家缔结国际税收协议却有重大影响。

  各类国际税收协定最基本的作用是确定各缔约国在有关税收方面的管辖权的范围。国际税收协定所涉及的跨国所得可大致分为营业所得、投资所得和劳务及其他所得三类。对于一般营业所得 ,税收协定通常规定属地优先原则 ,即承认收入来源国的税收管辖权的优先地位 ,其条件是这类所得必须是通过常设机构的活动而取得的。对于股息、利息和特许权使用费三项投资所得 ,通常按收入分享原则由收入来源国与居住国分别行使税收管辖权。先由收入来源国按照限制税率征税 ,然后由居住国按照本国税率补征差额税款。对于从不动产取得的所得、以及从转让不动产所取得的资本利得 ,一般规定由不动产所在国行使税收管辖权。关于劳务所得 ,国际税收协定通常将其分为独立个人劳务所得和非独立个人劳务所得。前者是指从事专业性劳务或其他独立性质的活动而取得的所得 ;后者是指由于受雇而取得的薪金、工资和其他类似报酬。一般规定 ,在收入来源国停留不超过 1 83天的对方国家个人的所得应由对方国家 (居住国 )征税 ;但在收入来源国有固定基地的独立劳务所得和受雇于收入来源国的非独立劳务所得应由收入来源国征税。

  划定各缔约国的税收管辖权已在很大程度上减少了双重征税的可能性 ,但在没有确定对某种所得的独占性的税收管辖权之前 ,重复征税仍有存在的可能。为此 ,国际税收协定一般都要对避免双重征税的办法作出专门的规定。经合范本和联合国范本都推荐了免税方法和抵免方法 ,但实践中以采用抵免方法的税收协定居多。例如 ,中、日两国政府之间的税收协定规定 ,中国居民从日本取得的所得 ,按照协定规定对该项所得缴纳的日本国税收数额 ,应允许在对该居民征收的中国税收中抵免 ;日本居民就其从中国取得的所得向中国缴纳的税收数额 ,应允许在对该居民征收的日本国税收中抵免。

  通过税收协议来划分有关国家的税收管辖权是一种解决税收方面的政府控制冲突的成功方法。它带来三个方面的积极后果 :第一 ,确认了缔约各方的税收管辖权的范围 ,减少了政府控制方面的冲突 ,表现出缔约各方对对方主权的尊重 ;第二 ,比较合理地划分了缔约各方的税收利益 ;第三 ,使得国际投资者的税负趋向合理 ,便利了国际投资和相关国际经济交往的发展。通过协议来划分管辖权的做法在其他领域也取得了一定的进展。例如在国际投资保护方面 ,在订有双边投资保护协议的国家之间 ,其实是肯定了东道国的属地管辖优先原则。只有当东道国对外国投资者的管辖违背了国际法原则或规范 ,投资者的属国才可以依据属人管辖原则 ,向东道国提出权利主张。协议划分管辖权的方式也可以适用到其他一些领域。例如可以考虑在竞争法领域中也确立属地管辖优先的原则 ,由不当竞争行为的发生地所在国来受理和解决纠纷 ;只有当行为地所在国对案件的处理违背了它所承担的国际义务时 ,才可由被害人的属国依据属人管辖原则来行使权利。当然 ,这样做的前提是各国的有关实体法的内容大体一致 ,或者说存在最低国际标准 ,否则 ,不同国家对相同案件的处理就会出现不同的结果。

  2 .管辖让步

  在国家之间无法或尚未就管辖权的划分达成协议的情况下 ,应倡导管辖让步原则。所谓管辖让步不是指有关的国家均放弃管辖 ,而是指在两个或两个以上的国家对同一国际经济交往的当事人的行为均有管辖权的情况下 ,承认某一国家的管辖权的优先地位 ,而由其他国家放弃管辖权。那么 ,如何确认某一国家的管辖的优先地位呢 ?比较可行的标准就是“最密切联系”原则 ,即考虑哪个国家与特定的国际经济交往当事人的特定行为有最密切的联系。

  在国际合同的准据法的确认方面存在着国际公认的最密切联系原则 ,即当合同当事人未就合同的准据法作出选择时 ,或当事人对准据法的选择被认定无效时 ,由合同争议的处理机构选择与该合同有最密切联系的国家的法律作为合同的准据法。确立这一原则的基本假设就是每一国际合同关系都在某一特定的法律的支配之下 ,如果合同的当事人对这一法律没有明确指出 ,那么它就应该是与该合同有最密切联系的那个国家的法律。我认为这一原理也同样适用于政府控制领域。当两个或两个以上的国家同时对某一实体或行为具有管辖权时 ,应该由与该实体或该行为有最密切联系的那个国家来行使管辖。

  美国曾在反托拉斯法的实施方面实行简单的“效果原则”,即 :只要某项行为损害了美国的商业利益 ,美国就有权对其加以管辖。但从本世纪 60年代开始 ,美国通过判例的积累 ,开始强调只有当一项被指控的行为对美国的商业利益造成实质性 (materialand substantial)的影响时 ,美国的反托拉斯法才应主张域外效力。在 70年代的一个著名的(Timberlane Lumber Co. v. s Bank of America)的审理过程中 ,美国第九巡回法院法官乔伊 (Choy)进一步提出了在主张美国的反托拉斯法的域外适用时所应考虑的因素。他指出 ,由于国际事件的特殊性 ,应将美国的利益与其他国家的利益加以比较 ,以考察某一事件对美国利益或与美国的关联是否如此重要 ,以致使美国有理由伸张其域外管辖权。由于乔伊法官的这一主张不仅要求考虑被指控的行为对美国利益的影响 ,也要求考虑这一行为对其他国家的影响 ,并通过对美国和外国的影响程度的比较来确定是否行使域外管辖权 ,因而具有合理的成分 ,被称作“管辖上的合理原则” (与美国反托拉斯法的实体法上的“合理原则”相对应 ) ,受到美国司法界的普遍重视。美国法院在运用管辖上的合理原则时 ,通常会考虑 :行使域外管辖权与外国法律或政策的冲突程度 ;当事人的国籍或从属 ;公司的地址或主营业所的位置 ;不同国家行使管辖权对当事人的有效约束程度 ;被指控的行为对美国的影响及对其他国家的影响的比较 ;当事人故意损害或影响美国的商业的范围以及这种影响的可预见程度等等 7 .

  美国在反托拉斯法的域外适用方面从“简单效果原则”到“合理原则”的转变表明在政府控制上有一种客观要求 ,即一国不应该在任何情况下都无条件地主张自己的管辖权。当由其他的国家行使管辖权更为合理时 ,一国应尊重其他国家的管辖权的行使 ,而放弃自己的管辖权。在确定由哪个国家行使管辖权更为合理时 ,美国的司法界已提出了若干需要考虑的因素 ,但我认为 ,这些因素的地位不应该是等同的 ,也就是说 ,不应该简单地以关联因素的多少来认定到底应由哪一国家来行使管辖权。有的因素 ,例如“行为地”,由于对有关国家的利益会产生重大影响 ,所以应该比其他因素具有更重的分量。同时 ,在比较一项被控制的行为对不同国家的影响时 ,不仅应考虑该行为本身对不同国家的不同影响 ,而且还要考虑当一个国家对该行为行使管辖后对其他国家的影响。还以天然气管道工程为例 ,如果仅考虑西欧国家的公司参与前苏联的天然气管道工程这一行为本身 ,那么就应该认为 ,这些行为对美国的国家安全利益或外交利益构成伤害 ;而对西欧国家来说 ,这些商业行为对其国家安全或外交政策利益没有什么特别的影响。但是 ,如果就此确认美国对这些西欧国家的公司的管辖 ,则将导致对这些西欧国家的利益的伤害 ,而这种伤害要大于西欧公司同苏联的商业交往所可能对美国利益带来的伤害。西欧国家对美国单方面行使管辖权的坚决抵制就表明了这一点。

  管辖让步在某些领域中可能更为容易实现。例如在国际货物贸易合同的政府控制方面 ,很少出现国家之间的管辖冲突。当一个国家对某一有争议的合同关系实行管辖时 ,很少有其他的基于属地或属人原则对该项合同关系也享有管辖权的国家强行主张其管辖权。一国是否愿意在管辖方面作出让步 ,显然取决于被管辖的对象对本国利益的影响程度。避免在影响程度方面产生误解是一国在管辖让步问题上作出正确选择的基础。《中华人民共和国涉外经济合同法》第七条规定 :“当事人就合同条款以书面形式达成协议并签字 ,即为合同成立。”该法的第四条又规定 :“订立合同 ,必须遵守中华人民共和国法律 ,并不得损害中华人民共和国的社会公共利益。”这样 ,如果一家中国公司同一家外国公司在国外订立了一份口头合同 ,按照我国上述法律条款的规定 ,这一合同是不成立的。即使该合同的准据法不是中国法 ,但中国法律要求有中方当事人参加的涉外经济合同的订立必须遵守中国的法律。因此 ,中国法律关于合同的书面形式的要求 ,具有强行法的性质 ,不因合同的准据法为外国法而影响其适用。但如果这一口头合同被享有管辖权的外国法院认定有效 ,我国似乎就不宜硬行确认该合同关系的不成立。在适当的时候作出管辖上的让步 ,并不简单地意味着一国权利或利益的丧失 ,就如同四处主张管辖权并不一定带来权利或利益的增大一样。有效的规则的确立不仅会带来国际社会总体利益的增长 ,也会带来各个成员国家的利益的增长。

  3 .确立属地管辖优先原则

  如果国家之间无法或尚未就管辖划分问题达成协议 ,而且又都不肯作出管辖让步 ,那么在政府控制的管辖冲突出现的时候 ,就只能实行属地管辖优先的原则 ,即 :当两个或两个以上的国家对同一国际经济交往的当事人的同一行为同时主张管辖权时 ,依属地原则行使管辖权的国家应优先行使管辖。

  承认属地管辖优先 ,主要有两方面的理由 :第一 ,一项行为通常对行为地产生的影响最大 ;第二 ,行为地所属国家对行为人的管辖通常最为有效。这里所说的行为地指的是行为发生地。当一项行为的结果地与发生地不一致时 ,应该是存在着两个或两个以上的行为结果地。因为一项行为对发生地总是有影响的 ,所以 ,行为发生地也总是行为结果地或结果地的一部分。如果以行为结果地作为属地管辖的标准 ,那么 ,某一行为结果地不一定是受该项行为影响最大的地域 ;该地域所属的国家也不一定能对该项行为或行为人行使最为有效的管辖。

  属地管辖优先也许是各国所必须接受的现实。一个国家可以对他国的属人实行管辖 ,但却很难对他国的属地行使管辖。属地管辖应该是最初的管辖原则。领土是国家存在的物质基础 ,又是国家权力的行使空间。在国际交往不很发达的时候 ,国家管辖权的含义应该等同于一国在其疆域之内的最高权力。即使在今天 ,从各国的立法和司法实践我们也可以看出 ,属地管辖占据主要地位 ,而属人管辖则是辅助性的。一国对其位于国外的国民的控制同该国民所在国的控制比较起来只能是居于第二位的。所以 ,当政府控制方面的管辖冲突出现时 ,属地管辖优先是比较易于实现的 ,甚至不需要完整、严密的理论的支持。

  二、非管辖冲突及其解决

  (一 )非管辖冲突的产生原因

  在政府控制方面的非管辖冲突是指一国对某一国际经济交往的当事人及其行为行使独占性管辖而与其他国家产生利益冲突。如果一国在行使其独占性管辖权时并没有违背其依照习惯国际法或国际条约所承担的义务 ,那么就应该是无可指责的 ;即使这种管辖权的行使对其他国家的利益带来不利的影响 ,其他国家也不能依据国际法来主张其权利。比如 ,如果一国所建立的反倾销制度没有违背该国所承担的条约义务 ,也不违反一般的国际法规范 ,那么该国政府责令本国的进口商就某项货物的进口缴纳一定数额的反倾销税 ,就是完全正当的 ,尽管征收反倾销税的结果会带来出口国的利益损失 ;同样 ,如果一国政府依据其出口管理法而禁止某类技术的出口 ,尽管与技术进口国的利益发生冲突 ,也不能认为违法的。可以说 ,政府控制方面的非管辖冲突不是有关国家的权利上 (法律上 )的冲突 ,而是利益上的冲突 ,它产生于国家之间的利益的不一致。

  (二 )非管辖冲突的解决方式

  既然非管辖冲突在实质上是不同国家之间的利益的冲突 ,所以 ,解决这类冲突的途径就应该是不同国家的利益的协调。具体的解决方式包括以下几种。

  1 .取消不必要的政府控制

  对国际经济交往实施政府控制的目的是为了维护本国的利益 ,因此 ,如果某项政府控制无助于这一目的的实现 ,那么这项政府控制就应该予以取消。所以 ,问题的关键在于确认某项政府控制是否可以真正起到维护本国的利益的作用。在这方面有以下两个问题需要考虑。

  第一 ,实施政府控制与不实施政府控制 ,究竟怎样做才能最大限度地维护本国的利益。以美国对社会主义国家所实施的出口控制来看 ,立法者考虑问题的出发点是 :社会主义国家的存在对美国的利益构成威胁 ,因此必须控制对社会主义国家的出口 ,特别是那些具有军事用途的物品和技术的出口 ,这样才能扼制社会主义国家的“扩张”,维护美国的国家安全。但也有一些西方人士对此持不同的观点。他们认为 ,对社会主义国家不应该扼制 ,而应该融合。应使这些国家的经济与西方国家的经济联系到一起 ,并保证这些国家的政局的稳定 ,这样才能使这些国家在国际社会中成为有责任感的成员 ,才能避免发生剧烈的国际冲突8 .因此 ,应扩展同社会主义国家的国际经济贸易交往 ,而不是过多地限制这种交往。如果从我们的观点出发 ,不同社会制度的国家完全可以和平共处 ,不应该基于政治目的而实施出口控制 ,平等的国际经济交往可以增进各国的利益并有助于维护国际和平。我们当然不能要求美国政府完全接受我们的观点 ,但美国也许应该通过对其西欧盟国的做法的考察来考虑调整其出口控制政策。西欧国家与美国实行同样的社会制度 ,但这些国家的出口控制政策特别是近二三十年间的对社会主义国家的出口控制政策却要比美国宽松得多。究竟是西欧国家的做法还是美国的做法更有利于本国的利益 ,通过认真的比较大概不难得出结论。

  第二 ,实施政府控制所期待的利益与可实际获得的利益 ,究竟以哪一种利益为着眼点。由于各种因素的卷入 ,一国实施政府控制所期待的利益往往与实际所获得的利益存在着差距。在这种情况下 ,实施政府控制的国家更应该着眼于可实际获得的利益。如果期待利益与可实际获得的利益相距较大 ,而可实际获得的利益与实施控制的代价相比并无明显的效益 ,那么就应该放弃这种控制。在前面所列举的天然气管道工程事件中 ,美国禁止其本国公司向前苏联方面提供与石油和天然气的勘探、开采有关的技术和设备 ,是期待着西欧国家能采取合作的立场 ,期待着其出口管制能对西欧国家的公司构成约束 ,从而阻止苏联获得有关的技术和设备。但其实际效果却是 :美国公司的出口利益受到损害 ;苏联从西欧公司获得了所需要的技术和设备 ;西欧盟国对美国的政策表示出强烈不满 ;外国公司对于同美国公司的合作产生怀疑。对于这样一种实际的后果 ,无论美国政府是否有所预见 ,都表明其决策的失误。

  2 .确立统一的国际标准

  确立政府控制的国际标准可以使政府控制的实施条件趋于一致 ,可以对各个国家的利益予以平衡 ,从而减少政府控制方面的利益冲突。例如 ,通过确立实施反倾销法的条件 ,就可以使各国的反倾销实践大体相同 ,当一国实施其反倾销法时 ,利益受到影响的国家就不会感到受到挑战。确立国际标准的最为理想的方式是缔结国际公约 ,通过公约来使众多的成员国接受某项标准 ,再通过成员国的反复、经常的实践扩展这些标准的影响范围 ,最终使其成为普遍接受的国际法规范。国际社会在通过公约方式确立国际标准方面已取得了一定的成功。关贸总协定以及乌拉圭回合多边谈判所达成的新的协议在有关政府控制的国际标准的确立方面都取得了很大的进展 ,其主要表现可归纳为两个方面 :

  第一 ,在外国人和外国货物的待遇方面 ,确立了国民待遇原则和最惠国待遇标准。关贸总协定的最初文本即已在国际货物贸易方面确立了国民待遇原则和最惠国待遇原则。总协定的第三条规定 :“一缔约国领土的产品输入到另一缔约国领土时 ,不应对它直接或间接征收高于对相同的国内产品所直接或间接征收的国内税或其他国内费用”:“一缔约国家的领土的产品输入到另一缔约国领土时 ,在关于产品的国内销售、兜售、购买、运输、分配或使用的全部法令、条例和规定方面 ,所享受的待遇应不低于相同的国内产品所享受的待遇”,这些规定可保障外国进口产品在进口国的经销过程中免遭歧视待遇。总协定的第一条规定 :“一缔约国对来自或运往其他国家的产品所给予的利益、优待、特权或豁免 ,应当立即无条件给予来自或运往所有其他缔约国的相同产品。”这一规定旨在消除缔约国之间以及缔约国与非缔约国之间在进出口贸易控制方面的差别待遇 ,使所有缔约国都获得同等的贸易条件和机会。乌拉圭回合谈判所达成的与贸易有关的知识产权协议和与贸易有关的投资措施协议也都在不同的范围确立了国民待遇和最惠国待遇原则。例如 ,与贸易有关的知识产权协议第三条规定 :除了某些例外情况 ,“每一成员国在知识产权保护方面对其成员国的国民所提供的待遇不得低于对其本国国民所提供的待遇”;协议的第四条规定 :“就知识产权的保护而言 ,一个成员国向任何其他国家的国民所给予的任何利益、优待、特权或豁免都应立即无条件地适用于所有其他成员国的国民。”通过确立国民待遇和最惠国待遇标准 ,可使得一个缔约国的国民和产品 ,在特定范围内 ,在另一缔约国获得非歧视性待遇 ,这也意味着在政府控制方面 ,外国人和外国产品不会受到歧视 ,从而在一定程度上减轻政府控制方面的利益冲突。

  第二 ,在一些具体的控制措施方面确立了相应的标准。确立国民待遇和最惠国待遇标准可在政府控制方面获得一种公平 ,但这种公平是比较有限的。因为它只能达到“非歧视”这一水平。如果一个国家在货物流通管理、知识产权保护和投资行为的规范方面实行的是较低水准 (以是否有利于国际经济交往为标尺 ,并同多数国家的实践相比较 ) ,那么 ,国民待遇和最惠国待遇原则并不能使得国际经济交往的政府控制水平趋向一致 ;相反 ,国民待遇原则和最惠国待遇原则的适用倒可能带来不公平的后果。如果一个国家对专利权的保护期限是 2 0年 ,而另一国家的保护期限是 1 0年 ,那么 ,后一国家的国民的专利权在前一国家可获得 2 0年的保护 ,而前一国家的国民的专利权在后一国家却只能获得 1 0年的保护。为此 ,许多国际条约在确立国民待遇和最惠国待遇原则的同时 ,也对某些政府管理措施制定了具体的标准。这类标准可称作最低标准 ,满足这些标准是各缔约国的义务 ,但各缔约国自可实行更高的标准。例如 ,与贸易有关的知识产权协议就知识产权的保护确定了一系列具体的标准 ,但同时又在第一条规定 :[“成员国可以在其国内法中规定比本协议所要求的更为广泛的保护 ,其条件是这样的保护不违反本协议的规定 ,但成员国没有义务一定要这样做。”最低标准的确立可在一定程度上统一各国的实践 (包括对国际经济交往所实施的政府控制 ) ,减少由于各国标准不同所引起的国家之间的利益冲突。与贸易有关的知识产权保护协议所确立的最低标准包括知识产权的保护范围、保护期限和保护方式等等。在保护范围方面 ,知识产权协议明确将“未公开的信息”列为知识产权的范畴 ;在保护期限方面 ,协议对每一类可确定保护期限的知识产权都规定了最低的保护期限 ;在保护方式上也作了许多具体的规定。例如 ,协议的第二十一条禁止对商标实行强制许可 ;协议的第三十一条对专利权的强制许可规定了严格的适用条件。乌拉圭回合谈判所通过的其他一些协议 ,例如反倾销协议、反补贴协议、政府采购协议等也都为某些政府控制措施的实施条件规定了具体的标准。相信这些协议的实施会在一定程度上减少国际经济交往中政府控制方面的利益冲突。

  3 .通过磋商来协调彼此的利益

  前面已经提到 ,一国对国际经济交往所实施的控制如果没有违背其国际法上的义务 ,即使给他国利益带来不利影响 ,在国际法上也是无可指责的。但这并不表明实施控制的国家可对其他国家的反应不予理会 ,因为其他国家通常会就此采取相应的举措 ,国家之间的利益冲突会由此而引发为国家之间的对抗。任何一种对抗都意味着彼此的利益损失 ,所以通过磋商来协调彼此的利益就成为一种必要。

  1996年5月15日 ,美国以所谓“中国没有令人满意地履行 1 995年知识产权保护协议”为由 ,公布了一份总额为30亿美元的对中国进行贸易制裁的初步清单 ,声称如果中国不采取措施 ,美国将从6月17日起对价值约20亿美元的中国出口美国的商品征收惩罚性关税。美方宣布 ,自清单公布之日起 ,将有30天时间供“公众评论”以及举行“公开听证”。在评论和听证的基础上 ,将把制裁总额压缩到20亿美元左右。

  美国依据其国内法对“拒绝给予知识产权以充分有效保护”的国家实施贸易制裁或以此相威胁已成为其近年来常用的做法。美国的这种做法是否违背国际法已在国际社会引起广泛的争论。即使抛开这一点不谈 ,美国的这种做法能否实现预期的利益也是很有疑问的。就在美国方面公布其对华贸易制裁清单的当天 ,中国的外经贸部即公布了中国对美贸易的反报复清单。中国外经贸部在其发表的公告中指出 ,鉴于美国贸易代表办公室无视我国在保护知识产权方面所做出的巨大努力以及为保护知识产权而采取的一系列有效措施 ,单方面宣布对华实施贸易制裁 ,根据《中华人民共和国对外贸易法》第七条关于“任何国家或者地区在贸易方面对中华人民共和国采取歧视性的禁止、限制或者其他类似措施的 ,中华人民共和国可以根据实际情况对该国家或者地区采取相应的措施”的规定 ,为维护国家主权和民族尊严 ,对于美国的贸易制裁措施 ,我国将不得不采取相应的反报复措施。中国的反报复措施包括 :对原产于美国的农牧产品、通讯设备等除正常征收进口关税外 ,加征税率为百分之百的特别关税 ;暂停进口产于美国的电影、电视片及录像带、录音带、激光唱盘、激光视盘等音像制品 ;暂停受理和审批美国农药、药品制造商根据我国农业化学物质产品和药品行政保护条例所提出的申请 ;暂停受理和审批美商在华投资设立商业、旅游、内外贸企业并暂停受理和审批美国商业、旅游、内外贸企业在华设立分支机构和代表处。中方同时宣布 ,以上措施将于美国对华出口产品贸易报复措施生效时生效。中国外经贸部在同日发表的声明中指出 :中美双方在知识产权领域存在的分歧只能通过平等协商来解决 ,而不是采取施压和报复的强权手段 ,对抗是绝对没有出路的。在中国的严正立场面前 ,美国同意回到谈判桌边。6月 1 3日至 1 7日 ,中美两国政府的谈判代表在北京进行了建设性的磋商 ,并最终达成一致。美国承诺将中国从特别 3 0 1重点国家名单中去掉和取消贸易报复 ;中方同时取消相应的报复措施。实践再一次证明 ,平等协商是解决国家之间的利益冲突的有效方法。

  4.推进区域经济一体化进程

  区域经济一体化是指同一区域内的数个国家通过缔结条约而协调各成员国的经济贸易政策 ,逐步消除成员国之间的贸易和非贸易壁垒 ,从而形成一个超越国界的商品、资本、人员和劳务等自由流通的统一的经济区的过程。第二次世界大战结束以来 ,已出现了多个在国际经济和政治领域产生重要影响的区域性经济组织。自 80年代中期以来 ,区域经济一体化的进程明显增快。区域性经济组织对国际经济和政治关系的影响是多方面的。从政府控制角度来看 ,区域性国际经济组织的主要作用在于消除成员国之间的贸易和非贸易壁垒 ,便利成员国之间的各种经济交往 ,这就意味着各成员国对区域内的国际经济交往的政府控制的削弱 ,由个别国家的政府控制转向区域性经济组织的集体控制。区域性经济组织通常采取自由贸易区的形式 ,而自由贸易区的特点是 :成员国之间相互减免关税 ,取消非关税壁垒 ,实行贸易自由化 ;相互提供投资方面的优惠措施 ,减少投资障碍 ,追求投资的自由化。如北美自由贸易区协议即明确规定 ,美、加、墨三国之间将在 1 0年内减免大部分进口商品的关税 ,取消配额限制等非关税壁垒措施 ;对投资者相互给予国民待遇 ,也不再规定诸如出口比例、原产地限制、贸易收支、技术转让等方面的歧视性条件。

  关贸总协定对建立关税联盟和自由贸易区这类国际经济组织是持鼓励立场的 9 .一体化国际经济组织的积极作用 ,在于它可以在组织内部削减甚至取消国家间的贸易壁垒 ,消除不合理的政府控制 ,便利国家间的经济交往 ,这与关贸总协定的宗旨是一致的。当人们还无法在全球范围内消除国家之间的贸易壁垒时 ,在区域范围内完成这种实践也是应该提倡的。但是 ,区域化经济组织的建立也可能带来消极的影响 ,即区域化经济组织的各成员国在取消彼此之间的贸易壁垒的同时会作出排他性的安排 ,阻碍非成员国的商品的进入 ,因此 ,关贸总协定对建立一体化经济组织的支持是有条件的 ,即这类组织的建立不得妨碍与其他国家之间的贸易 ,对此 ,总协定第二十四条第5款还作出了专门的规定。

  区域性国际经济组织的建立 ,可在组织内部减少政府控制方面的利益冲突和管辖冲突 ;但与此同时 ,也应警惕由此而产生出新的政府控制冲突 ,即区域性国际经济组织与其他国家在国际经济交往的政府控制方面的冲突。许多国家组建区域性国际经济组织的主要目的之一就是为了增强国际竞争能力 ,对付贸易保护主义。在这种情况下 ,就容易出现不合理的政府控制 ,从而出现新的冲突。

  注释:

  ①有关“天然气管道事件”的详细情况 ,可参阅 Gary K. Bertsch &Steven Elliott-Gower,Ex-port Controls in Transition,Duke University Press,1992

  ②见詹宁斯·瓦茨修订《奥本海国际法》 (中译本 ),王铁崖等译 ,中国大百科全书出版社1995年版 ,第292页。

  ③见高树异主编《国际经济法总论》,吉林大学出版社1989年版 ,第367—371页。