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新民诉法视野下的公民代理制度思考

来源:江苏民商事律师网  作者:江苏民商律师  时间:2013-09-13

  新修订的《民事诉讼法》第58条第2款对可担任诉讼代理人的人员范围作了修改,用列举的方法规定了“下列人员可以被委托为诉讼代理人:(一)律师、基层法律服务工作者;(二)当事人的近亲属或者工作人员;(三)当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。”与修订前民诉法相比,除了当事人的近亲属或单位工作人员外,其他以普通公民身份代理案件的必须经过当事人所在社区、单位以及有关社会团体的推荐,不再要求经人民法院许可。

  当前,在经济欠发达地区(特别在广大农村),民众的诉讼能力普遍欠缺,外出务工、人员流动较大。公民代理可以在当事人委托权限范围内,扩张当事人的诉讼能力,并代收法律文书,一定程度上方便了法院案件处理,也有助于缓解“送达难”。然而,公民代理也存在着“乱象丛生”的情况, 长期以来在司法实务界广受诟病。有一部分代理人以诉讼代理为职业,即俗称的“黑律师”,他们有的是自学成才,有的是自身打官司或维权过程中对法院处理案件的流程逐渐了解后“久病成医”。很多时候他们对法律法规的理解存在偏差,不利于案结事了。为了赢得当事人的信任,部分代理人还对案件大包大揽,并违规作虚假承诺,使当事人忽视了潜在的诉讼风险,对诉讼结果形成不合理的预期,更有恶劣的是,在诉讼结果不利的情况下煽动当事人对立情绪,与法院纠缠,阻碍调解,甚至撺掇当事人申诉、上访,绕过正常的法律程序以谋求不法利益。与律师、基层法律工作者不同,公民代理无行业纪律的约束,也无司法行政部门、行业协会的监管,游离于正常的法律服务市场之外,当事人权益一旦受到侵害则很难得到救济和保障。

  有学者认为民诉法本次修订针对公民代理的内容,是立法者意图对公民代理进行限制与规范,笔者认为不然,因为公民代理的存在有现实的土壤。在实务中也未必起到相应的效果,新民诉法规定以公民身份代理民事案件的代理人必须符合58条第2款第二项、第三项条件,在当事人的授意下,代理人获得所在社区、单位以及有关社会团体的推荐材料等形式上的证明是比较容易的,这些组织并不能起到预期的审查、把关的作用。笔者认为,法院在规制公民代理方面仍要发挥主导作用,按照新民诉法,虽然法院不再有权限直接许可某些公民有代理资格,但对于公民代理人提交的证明材料仍有审查的义务,在诉讼过程中,对公民代理人可能存在的违反程序、违规行为的,法院可依职权及时制止。如当事人本人到庭,法院应可在释明后对诉讼代理人的提交的身份证明、推荐材料只作形式上的审查,对于“近亲属”的理解应予以放宽,可突破《民法通则若干问题的意见》的限制,将当事人三代以内旁系血亲、近姻亲都包含在内。对于只有委托手续而无相关身份证明、推荐材料的诉讼代理人,应允许庭后补交。

  对于公民身份代理民商事案件,是否可以收取报酬,涉及到法律服务是否是严格准入行业的问题争论,实务界尚有争议。笔者认为在民事诉讼领域禁止有偿代理既无法律依据,也无可操作性,与当前的社会现实也不相适应。在法律层面,《律师法》2007年修订后第十三条规定,“没有取得律师执业证书的人员,不得以律师名义从事法律服务业务;除法律另有规定外,不得从事诉讼代理或者辩护业务。”取消了旧《律师法》“不得为牟取经济利益从事诉讼代理或者辩护业务”规定。也就是说,法律只是要求无律师执业证书的普通公民,不得以律师名义从事法律服务业务,对是否牟取经济利益不再过问。而新修订的《民诉法》,明确规定了普通公民可以被委托为代理人的条件,并未规定不能收取报酬,根据“法不禁止即自由”的原则,处罚有偿代理无法律依据。在可操作性层面,如果当事人与诉讼代理人达成默契,对外口径一致,法院则无从知晓代理人是否收取费用,仅要求出具所谓的无偿代理的“书面承诺”不足以规制收费行为。从现实层面考量,当前我国的法律服务市场仍有很大的缺口,以江苏省为例,2011年全省执业律师人数约为1.19万人,基层法律工作者有6000多人,而同期全省法院系统受理的一审民商事案件达65万余件(律师除民商事案件外,一般还要代理刑事案件、担任企业法律顾问、开展非讼业务等,民商事案件只占业务的一部分)。另外,相对于民众的收入水平,律师(包括基层法律工作者)的收费仍然是比较高的,以笔者所在苏北L县为例,代理费起步价基本在千元以上,在司法实践中某些人身损害赔偿案件,甚至出现律师费高于当事人获得赔偿的现象。法律援助虽然不收费,但法律援助的案件范围及申请都有严格的限制。在此情形下,公民代理作为面对法律服务低端市场对现有律师、法律工作者队伍的补充。如果严格禁止所有的公民有偿代理行为,实质上将增加了某些当事人的诉讼成本,将聘请律师较困难的,又的确有法律服务需求的群众挡在了法院门外,显然与我国的司法理念不符。笔者认为,意思自治的原则贯穿于民法的始终,也应该在民事诉讼法中得到体现。法院在尽到释明、提醒义务的情况下不应强加干涉当事人的自主选择,应当相信当事人有理性追求自身最大利益愿望和能力。对于公民有偿代理,上海市高院曾出台《关于规范本市诉讼活动中公民代理的若干意见》对有偿代理的代理资格加以限制。笔者认为该意见不宜推广至全国,因为上海市经济发达,城市化程度较高,法律服务市场较为规范,而且基层的法律服务所经费也有财政保障,民众有更多的选择,而且该意见在新民诉法修订后也无法律明文的支撑。另外,需要指出的是上文中公民代理人可能存在的各种问题,在基层法律工作者和个别律师身上也同样存在,对于在诉讼过程中出现公民代理人妨害诉讼的行为,法院完全可以根据民诉法及其他相关规定予以规制和处罚,不宜以有偿代理为由限制其代理资格。对于代理人与当事人间签订服务合同的,可以参照《合同法》委托合同的有关规定,在案件结束后,当事人以“公民不能从事有偿代理行为“为抗辩理由,拒绝支付一定报酬的,应视为不诚信的行为,构成违约,法院不应支持。

  总之,公民代理制度是诉讼代理律师制度的补充,符合我国当下的国情和社会实际。在新民诉法的视野下,我们应该引导、规范公民代理行为,鼓励从事诉讼代理的公民通过学习取得法律职业资格。同时,应加大律师队伍建设,加大法律援助力度,在地方经济允许的情况下,加大对基层法律服务所的经费投入,使之成为服务基层的公益性事业机构,为广大群众提供更高质量的基本法律服务。